بخش سوم، مجریان و تأمین کنندگان حقوق پناهجویان را به مطالعه میگیرد. درین بحث تلاش میکنم به آن عده کسانی که سوال کرده اند " در تأمین حقوق پناهنده گان و بیجا شدگان کدام مراجع حقوقی مسوولیت دارند؟" جواب ارایه نمایم.

بخش سوم

مجریان و تأمین کننده گان

دولتها

     4. نقش دولت در تأمین حق پناهندگی از دیدگاه حقوق بین المللی:

     حقوقدانان در مورد نقش دولتها در تأمین حقوق شهروندی دیدگاههای مختلفی ارایه کرده اند، که می توان آنها را به سه دسته تقسیم بندی نمود: دستۀ نخست معتقد اند، که حقوق بین المللی تنها بر روابط بین دولتها استوار است.[1]  دستۀ دوم، که طرفداران مکتب جامعه شناسی حقوق هستند، تنها افرادی را تابعین حقوق بین الملل دانسته و برای آنها شخصیت حقوقی قایلند و معتقدند که قواعد حقوق بین الملل باید با تکیه بر نیازها و ضروریات اجتماعی افراد در جامعۀ بین المللی تنظیم و تدوین شود.[2] دستۀ سوم معتقد هستند که تابعین اصلی حقوق بین المللی را دولتها می سازند، اما در کنار آنها دیگر عناصر بااهمیتی نیز موجوداند، که در زمرۀ تابعین حقوق بین المللی به شمار آیند. مانند سازمانهای بین المللی و افراد یا شهروندان تحت تأثیر یک دولت.[3] 

     بدین ترتیب می توان از مجموع این سه دیدگاه بر حقوق بین المللی چنین برداشتی را ارایه نمود:

     حقوق بین المللی مجموعه یی از اصول و هنجارهایست که دولتها خود را ملزم به رعایت آنها دانسته و در روابط با یکدیگر آن را (اصول و هنجارها) را اجرا می نمایند. علاوه برین حقوق بین المللی شامل قواعدی است که طرز تشکیل و وظایف سازمانهای بین المللی و روبط این سازمانها را با یکدیگر و با دولتها و همچنین حقوق و تکالیف افراد را تعیین می کند.

     چنین به نظر می رسد که حقوق بین الدول تنها در بر گیرندۀ روابط و ضوابط دولتها نیست. اینجا بر نقش شهروند اهمیت فراوانی داده شده است. دولتها برای تأمین حقوق شهروندی و سیاسی در دو سدۀ اخیر دست به اقدامات متحدانه یی زده و قوانین بین المللی را درین پیوند شکل داده اند. اما پس از جنگ دوم جهانی و بخصوص پس از به میان آمدن سازمان ملل متحد و اتحادیۀ اروپا، اسناد بااعتبار بین المللی در زمینۀ حقوق بشر شکل گرفتند، که پناهندگان نیز شامل آنها می گردند.[4]

نهاد های بین المللی

     5. حقوق پناهندگان و نقش نهادهای بین المللی:

     سازمان ملل متحد و پناهندگان،

     نظر کوتاهی بر تأریخچۀ سازمان ملل متحد،

     در سال 1941" بیانیۀ متحدین"، که در شهر لندن به اشتراک نمایندگان انگلستان، استرالیا، کانادا، زیلاند جدید، اتحادیۀ افریقای جنوبی، بلجیم، چکسلواکیا، لوگزامبورگ، ناروی، هالند، یوگوسلاویا، یونان و فرانسه به امضاء رسید، نقطۀ عطفی در پیدایش سازمان ملل متحد به شمار می رود.  طی این اعلامیه امضاء کنندگان بر همکاری ملل آزاد جهت برقراری صلح پایدار و ایجاد امنیت اقتصادی و اجتماعی تأکید کردند، که جوهر پیدایش و پرورش اندیشه های نخستین سازمان ملل متحد را می ساخت.

     همزمان با "بیانیۀ متحدین" فرانکلین روزولت، رییس جمهور امریکا و وینستون چرچیل، صدراعظم بریتانیا، بر اعلامیۀ تأریخی بنام "منشور اتلانتیک"، که اندیشۀ حمایتی بر تأسیس سازمان ملل متحد را پرورانید، کار کردند. به تأسی از آن منشور و ورود امریکا به جنگ دوم جهانی، 26 کشوری که علیه دولتهای محور {آلمان، ایتالیا و جاپان} می جنگیدند، "اعلامیۀ ملل متحد" را در شهر واشنگتن به امضاء رسانیدند.

     گام دیگری که تأسیس سازمان ملل متحد را سرعت بخشید، نشست وزرای خارجۀ 26 کشور امضاء کنندۀ پیمان ملل متحد در مسکو بود، که منجر به برگزاری کنفرانس تهران در سال 1943 گردید؛ جایی که روزولت، چرچیل و ستالین مذاکرات معروف شان را مبنی بر تفاهم بر ثبات و صلح بین المللی بستند.

     پیش زمینۀ مهم دیگر بر تأسیس سازمان ملل متحد را کنفرانس سران کشورهای "پیمان متفقین" در واشنگتن می سازد. برمبنای این کنفرانس نظریۀ ایجاد سازمان بین المللی مطرح گردید، که مسؤولیت صلح بین المللی را عهده مند باشد، که بعدها با اندیشه های امروزی سازمان ملل مدغم گردید و بالاخره منشور سازمان ملل متحد در19 فصل و 111 ماده، به تأریخ 26 اپریل 1945، به اتفاق آراء، در کنفرانس سانفرانسیسکو، با شرکت 50 کشور جهان به تصویب رسید و سازمان ملل متحد زاده شد. بر اساس این منشور سازمان ملل منحد دارای شش ارکان عمده می باشد، که عبارتند از مجمع عمومی، شورای امنیت، شورای اقتصادی ـ اجتماعی، شورای قیمومیت، دیوان بین المللی محاکم و دبیرخانۀ سازمان ملل متحد.[5] 

     سازمان ملل متحد، از بدو تأسیس خود در سال 1946، به یکی از مهمترین مضامین حقوق بین المللی[6] مبدل گردید. چنانی که در بالا گفته آمدیم دولتها و سازمانهای بین المللی مجریان اساسی هنجارهای حقوق جهانیست، که در محور آن شهروندان دولتها قرار می گیرند. سازمان ملل متحد، از زمان ایجاد، شورایی را در جنب خویش تشکیل داد، که نماد پیوندگرانه میان شهروند- دولت خوانده شد. این شورا بنام شورای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل متحد مسمی گردیده است[7]. در جنب این شورا، کمیته ها و کمیسیونهای نظارتی، ظرفیت سازی، تأثیرگذاری بر قوانین ملی و بین المللی و گزارشدهی در زمینه های حقوق بشر و حق پناهندگی ایجاد گردیده اند، که می توان از کمیته های نظارتی بر میثاقهای بین المللی چون کمیتۀ نظارت بر وضعیت زنان[8]، کمیتۀ نظارت بر رفع کلیه انواع تبعیض[9] نژادی، کمیتۀ دفاع از حقوق کودک[10]، کمیشنری عالی در امور پناهندگان[11] و شورای تازه تأسیس حقوق بشر را نام گرفت. بناءً بر اهمیت این شورا در زمینۀ حقوق بشر، نظر گذرایی بر آن می اندازیم.

     شورای اقتصادی و اجتماعی:

     شورای اقتصادی و اجتماعی مرکب از 54 عضو سازمان ملل متحد است، که توسط مجمع عمومی انتخاب می گردند. این شورا زیر نظر مجمع عمومی فعالیت می کند و مسؤولیت سازمان دادن فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی سازمان را به عهده دارد. ترغیب کشورها به رعایت حقوق بشر و آزادیهای اساسی انسان از جمع مبرمترین وظایف این شوراست.

     شورای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل متحد دارای یک کمیتۀ هم آهنگیست. این کمیتۀ هم آهنگی وظیفۀ رابطه یی را میان نهادهای ناشی ازین شورا و میثاقهای بین المللی دارد. کمیشنری عالی در امور پناهندگان، بیشترین خدمات بشردوستانۀ سازمان ملل را برای مهاجرین، بیجاشدگان داخلی و خارجی و پناهندگان سیاسی و اجتماعی انجام می دهد. در اعلامیۀ نخستن این نهاد آمده است "حقوق بین المللی پناهندگان، همانند حقوق بین المللی بشردوستانه، در حقیقت بخشی از حقوق بشر می باشد".

    از نظر کمیشنری عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، اصطلاح بیجاشدگان، حتا به افرادی که از کشور خود آواره شده ولی در کشور خارجی با رعایت معیارهای پناهندگی، پناهنده تلقی نمی گردند، نیز قابل تسری می باشد. در قطعنامۀ 688 مجمع عمومی کمیسیون حقوق بشر، که به آدرس مجمع عمومی سازمان ملل متحد ارایه گردید، به آن عده از گروههایی که در حال عبور از مرزها برای دستیابی شرایط بهتر زیست هستند، نیز اصطلاح پناهنده یا متقاضیان پناهندگی[12] اطلاق گردیده است.[13]

     شورای اقتصادی و اجتماعی، مرکب از 54 عضو سازمان ملل متحد است، که توسط مجمع عمومی انتخاب می گردند. این شورا زیر نظر مجمع عمومی فعالیت می کند و مسؤولیت سازمان دادن فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی سازمان را به عهده دارد. ترغیب کشورها به رعایت حقوق بشر و آزادیهای اساسی انسان از جمع مبرمترین وظایف این شوراست.

     نقش شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد در مورد پناهندگان:

     این شورا جانشین کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد گردید، که نقش نظارتی بر موازین قبول شدۀ سازمان ملل متحد، که ناشی از منشور آنست، گردیده است. سازمان ملل متحد حمایتهایش را در زمینۀ حقوق بشر از مجرای همین شورا انجام می دهد. کمیساری عالی حقوق بشر، مرکز اجرایی و اداری این شورا را می سازد، که سال یکبار جلسه یا مجمع این شورا را سازمان می دهد. شورا از کمیته های مختلف، که در بالا از آن نام برده شد، تشکیل شده است و از طریق گزارشگران خاص خود از وضعیت حقوق بشر جهان به مجمع عمومی سازمان ملل متحد گزارش می دهد. کمیسیون در جنب خویش نهاد هم آهنگی نهادهای ملی حقوق را، که ناظر بر دولتهای خویش هستند، ایجاد کرده، که از همین طریق روال گزارشگیری، سازماندهی می گردد. گزارشگر خاص سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، در هم آهنگی با شورای حقوق بشر، فعالیت دارد. این گزارشگر، که با تیم کاری سیارش فعالیت می کند، به پل ارتباطی شورای حقوق بشر، کمیشنری عالی حقوق بشر و کمیشنری عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، مبدل گردیده است.   

     در سال روان، عده یی از نهادهای حقوق بشر، در مجمع عمومی کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد[14] تلاش نمودند تا مصوبه یی را مبنی بر بازنگری و موضعگیری جامعۀ جهانی در برابر اتحادیۀ اروپا، به خاطر تعدیلات این اتحادیه در قوانین ملی و اجرایی مبنی بر سیاست واحد در امور پناهندگان، به تصویب سازمان ملل رسانند، که نتوانستند توجه اکثریت پنجاه و دو عضو کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل را جلب نمایند[15]. گروههای فشار و مدافعین حقوق پناهندگان، بر نقش تأثیرگذاری کمیسیون حقوق بشر بر سیاست دولتهای عضو، به دیدۀ بی باوری می نگرند. آنان به این باورند که عضویت دولتها در کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد زیر تأثیر برنامه های شورای امنیت و نقش سیاسی و عوامل ناشی از آنها قرار گرفته است. برخی ازین نهادها بر نقش کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد با دیدۀ ژرف و نقادانه نگریسته و محور تأثیرگذاری آن را زیر سؤال برده اند. آنان به این باورند که کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد، به عنوان ناظر موازین حقوق بشر در کشورهای عضو سازمان ملل، نتوانسته است بر وضعیت پناهندگان تغییر مثبتی آورد. در نشستی که در کوپن هاگن دایر گردید، عده یی از نهادهای جامعۀ مدنی بر اثرگذاری شورای اجتماعی- اقتصادی سازمان ملل متحد در تصامیم مربوط به حقوق بشر نیز به دیدۀ تردید نگریسته و به ریفرم این شورا تأکید نمودند.

     کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان [16](UNHCR):

     کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان از نهادهای مهم دیگریست، که در جنب شورای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل متحد ایجاد گردید و به فعالیت پرداخت.

     مجمع عمومی سازمان ملل متحد، در سال 1946طی قطعنامهء سازمان بین المللی پناهندگان را تصویب کرد و در سال 1951 کمیساریای عالی سازمان ملل متحد برای پناهندگان جایگزین نهاد مذکور گردید. کنفرانس بین المللی در مورد وضعیت پناهندگان در سال 1951 منجر به تصویب کنوانسیون مرتبط به وضعیت پناهندگان گردید، که اهمیت فراونی را در رابطه با عروج رویکردهای تازه در امور پناهندگان بازی نمود.

     از سوی دیگر، در سال 1954"کنوانسیون کاهش بیوطنی" به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسید، که ناشی از قطعنامۀ شماره 526 شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد می باشد و در سال1960 جنبۀ تطبیقی حاصل نمود. کنوانسیون مذکور به دولتها ارجحیت می سپارد تا به اشخاص بیوطن، که در حالت پناهجویی هستند، اولویتها و امتیازات حقوقی ارایه نماید.

     حمایتهای موقتی[17]:

     در جریان جنگهای بالکان، اصطلاح حمایت موقت برای رفع تشنجات یوگوسلاوی سابق، وارد رویۀ دولتهای اروپایی شد و به صورت سریع شامل سیستم سازمان ملل متحد گردید و بدینترتیب حمایت موقتی برای اسکان بیجاشدگان، که از مخاصمات مسلحانه گریخته بودند، بکار رفت و تمایزی را میان پناهندگانی که بر اصل کنوانسیون 1951 و افرادی که تحت شرایط خاص، نیازمند حمایت بین المللی بودند، قایل شد. این نوع حمایت، از دیدگاه حقوقی آن، بنام حمایتهای دیفکتو، که شامل دو نوع پناهندگی سیاسی و اجتماعی نمی گردد، نامیده می شود. این حمایت، که برای مدت محدودی به عمل می آید، از پناهنده به مفهوم کنوانسیون، متفاوت می باشد. هرچند پناهنده در مفهوم کنوانسیون، خود حالت موقت دارد[18]، تنها فرق حمایت موقت با خاتمۀ پناهندگی در این است که در وضعیت پناهندگی حمایتهای دولتها ادامه دارند، در حالی که در حمایت موقت، شخص آسیب دیده با دریافت حمایتهای لازمی از ادامۀ حمایتهای حقوقی دولتها برخوردار نمی گردند. حمایت موقت عمدتاً در خصوص پناهندگان دسته جمعی مورد استفاده قرار می گیرند.

     آوارگان و بیجاشدگان در داخل کشورهای جنگ زده[19]:

     گزارشگر و نمایندۀ سرمنشی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان و بیجاشدگان در سال 1955 تعریف زیر را در مورد اشخاص آواره در داخل کشور، که قربانی مخاصمات مسلحانه قرار گرفته اند، ارایه نمود: "اشخاص یا گروهی از افرادی که به طور ناگهانی و غیرمنتظره به خاطر مناقشۀ مسلحانه، نقض سیستماتیک حقوق بشر، فجایع طبیعی، محل اقامت یا سکونت خود را ترک کرده ولی از کشور خود خارج نشده اند، به عنوان افراد آواره در داخل کشور قلمداد می گردند"[20]

     سازمان ملل متحد از زبان کمیشنری عالی خویش در امور پناهندگان، پناهنده و آواره را چنین به مقایسه گرفته است؛ آواره کسی است که اگر موفق به خروج از مرزهای بین المللی خود شود، در وضعیت پناهنده قرار می گیرد. نخستین قطعنامۀ مجمع عمومی سازمان ملل متحد، در سال 1972 در خصوص وضعیت بیجاشدگان مخاصمات دارفور سودان، به تصویب رسید. در بخش نخست این بحث مثالهایی از بیجاشدگان داشتیم، که بیجاشدگان داخلی و خارجی را دربر می گرفت. این بخشی از بحث را با چند مثال دیگر پی می گیریم. در کنیا، سالهای 1991 تا 1995، جنگهای داخلی، 250000 نفر آواره در داخل کشور بجا گذاشت. جنگهای کوسوا 500000 نفر آوارۀ داخلی به میراث گذاشت. مرزهای ارمنستان و آذربایجان (منطقۀ قره باغ) 72000 تن، جنگهای چیچن 148542 تن، جنگهای میهنی گرجستان و جنگهای داخلی تاجکستان 690000 تن آوارگان داخلی بجا گذاشتند. در حال حاضر تعداد افرادی، که به خاطر مخاصمات مسلحانه در داخل کشورهای خود آواره شده اند، به 25 میلیون انسان بالغ می گردد. در واقع این افراد، همانند پناهندگان، به حمایتهای بین المللی نیازمند می باشند؛ اما از آنجا که وارد کشور دومی نشده اند، پناهنده تلقی نمی گردند.

     کمیشنری سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، برای این آوارگان، فعالیتهای زیر را انجام می دهد:

     مشاوره به آوارگان و وکالت از اشخاص آواره، بسیج حمایتها برای آنان، تقویت قابلیت و تواناییهای سازمان برای رفع معضلات آوارگان، رهنمایی و هدایت حمایتهای بین المللی و حضور در کنار آوارگان.

     کمیشنری عالی سازمان ملل متحد، تأثیر خاصی بر قوانین ملی دولتها ندارد و تأثیراتش را از طریق گزارشگران خاص و شورای حقوق بشر سازمان ملل، بر تصامیم دولتها مبنی بر وضعیت پناهندگان، می گذارد. البته دولتها می توانند در مورد نتیجه گیریهای گزارشگر خاص عکس العمل نشان دهند. در شصتمین مجمع عمومی کمیسیون حقوق بشر ملل متحد، در شهر ژینو، که نگارنده در آن عضویت داشت[21]، نمایندۀ دولت پاکستان، در برابر گزارشگر سازمان ملل در امور پناهندگان، عکس العمل نشان داد و پناهندگان و بیجاشدگان افغان را در کشورش منبع بالارفتن جنایت خواند و گزارشگر را به خاطر ذهنی گرایی، مورد انتقاد قرارداد. متأسفانه واکنش خاصی از سوی نمایندگی دولت افغانستان در سازمان ملل متحد مقیم ژینو، ارایه نگردید.

     کمیشنری عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، از مخرج ترین نهادهای سازمان ملل متحد، به شمار می رود و از سوی کشورهای عضو سازمان ملل، تمویل می گردد.

     این نهاد، برای تحقق اهداف خود، دوشادوش نهادهای بین المللی و نهادهای غیردولتی، برای تأمین امنیت و حمایت از پناهندگان و آوارگان فعالیت نموده و در حال حاضر پنج میلیون انسان را، که ازین ناحیه رنج می برند، زیر پوشش دارد.

ادامه دارد.....

***

لينک ها:

 بخش دوم نوشتار

بخش نخست نوشتار : پناهنده گان ، مهاجرین، بیجاشده گان...