رسیدن به آسمایی: 10.10.2007 ؛ تاریخ نشر در آسمایی :10.10.2007
محمدآصف ننگ، پکتيکا
مکثى بر طرح قانون کميسيون نظارت بر تطبيق قانون اساسى
(نقدى بر تعديلات وارده در طرح اوليه اين قانون و تصحيح چند مفاهيم)
در هفته یی که گذشت چندين موضوع داغ از پارلمان برون شد: معرفي سه تن از ذوات متباقى- عضو ستره محکمه، ریيس د افغانستان بانک و وزير مهاجرين- بنا به ملاحظات دروني در مجلس از معرفي باز ماند؛ گفتگو و مذاکره با طالبان و به همين ترتيب رد شدن تعديلات در قانون کميسيون نظارت بر قانون اساسى از جانب ریيس جمهور، در متن بحث هاى پارلمانى بودند. با آن که عمده ترين ملاحظه ولسى جرگه در به تاخير انداختن معرفی سه تن از ذوات متباقى، مشروط دانستن آن، با معرفي کانديد جديد- به جاى داکتر سپنتا- به وزارت خارجه ميباشد، اين بهانه يی است که هیات ادارى بر آن پا فشارى داشته، نه عموم مجلس.
ولى آن چه در اين مبحث مهم است، تعديلات ولسى جرگه در طرح قانون کميسيون نظارت بر تطبيق قانون اساسى ميباشد.
مصوبه اصلى که شامل ٥ فصل و ٢٠ ماده ميباشد، بعد از تعديلات ولسى جرگه به ٥ فصل و ١٧ماده تبديل گرديد.
عمده ترين تعديلات در ولسى جرگه
- براى شرايط عضويت کميسيون تحصيلات عالى تا درجه ماسترى (در حالي که در اصل مصوبه براى عضو درجه ليسانس کافى دانسته شده)؛
- تفویض صلاحيت تفسير احکام قانون اساسى به اين کميسيون، درحالي که در مصوبه اصلى اين صلاحيت شامل نبود؛
- تعديل مدت کارى کميسيون از شش سال به چهار سال ؛
- حذف ماده دهم از طرح اصلى همين قانون، که در آن بر ارایه نمودن مصوبه هاى شوراى ملى در باره اسناد تقنينى قبل از توشيح ریيس جمهور، به اين کميسيون مطالبه شده بود. ارایه نمودن مصوبات شوراى ملى قبل از توشيح به اين کميسيون به اين لحاظ ضرورى پنداشته شده، تا ابراز نظر ریيس جمهور اصل مطابقت يا عدم مطابقت آن با قانون اساسى، بايد توسط کميسيون ارزيابى گردد.
- عدم اشتراک در احزاب سياسى براى عضو کميسيون، نيز از جمله ايزاداتى است که توسط پارلمان صورت گرفته است؛
- ارایه پيشنهاد به ریيس جمهور و شوراى ملى از صلاحيت هایی است که در متن اصلى ارایه پيشنهاد تنها به شخص ریيس جمهور مربوط دانسته شده بود؛
- موضوع داشتن تابعيت واحد افغانى براى عضو کميسيون، نيز از جمله موضوعاتى است که شوراى ملى در تعديلاتش بر آن پافشارى ميکند، در حالي که در متون قانون اساسى اين چنين تاکيدى وجود ندارد.
به هر حال آن چه باعث رد اين طرح از جانب ریيس جمهور گرديده، تفويض صلاحيت (تفسير قانون اساسى و ساير قوانين) به اين کميسيون، توسط شورا ميباشد.
ریيس جمهورى اسلامى افغانستان با رد تفويض صلاحيت تفسير به کميسيون نظارت از تطبيق قانون اساسى، استدلال ميکند که اين امر با مواد ١٢١، ١٢٢، و ١٥٧ قانون اساسى در تناقض قرار دارد؛ زيرا به تأسى از حکم ماده ١٢١ قانون اساسى، تفسير قانون اساسى و ساير قوانين از صلاحيت ستره محکمه بوده، در ماده ١٢١ قانون اساسى «
بررسى مطابقت قوانين، فرامين تقنيني، معاهدات بين الدول و ميثاق هاى بين المللى با قانون اساسى و تفسير آنها بر اساس تقاضاى حکومت و يا محاکم، مطابق به احکام قانون از صلاحيت ستره محکمه ميباشد» حدود صلاحيت هاى ستره محکمه را مشخص مينمايد، که تفسير ساير قوانين را در حوزه صلاحيت ستره محکمه ميداند، هرگاه به ماده ١٢١ قانون اساسى دقت قرار گيرد و عبارت «تفسير آنها» که در بخش اخير ماده مسجل گرديده، شامل قانون اساسى و ساير قوانين است و اراده قانونگذار در اين مورد تفسير قانون اساسى، ساير قوانين، معاهدات و ميثاق هاى بين المللى ميباشد.همچنان مطابق به حکم ماده (١٢٢) قانون اساسى، هيچ قانونی نميتواند در هيچ حالتی قضيه يا ساحه يى را از دايره صلاحيت قوه قضایيه خارج سازد، در ماده مذکور مشعر است «
هيچ قانون نمى تواند در هيچ حالت، قضيه يا ساحه يى را از دايرهء صلاحيت قوه قضایيه به نحوى که در اين فصل تحديد شده، خارج سازد و به مقام ديگر تفيض کند....». و مطابق به حکم ماده (١٥٧) قانون اساسى، کميسيون صرف صلاحيت نظارت بر تطبيق قانون اساسى را دارد، نه صلاحيت تفسير را، زيرا هدف از تشکيل کميسيون مستقل نظارت بر تطبيق قانون اساسى منوط و منحصر به نظارت بر تطبيق قانون اساسى بوده و به هيچ وجه مفهوم تفسير، تاويل و توجيه قانون اساسى و ساير قوانين را در بر نميگيرد.به اين ترتيب ریيس جمهورى در بخشی از استدلال خود اضافه ميکند که تفسير قانون اساسى و ساير قوانين اصولاً و لزوماً صبغهء الزامى و اجرایي داشته و اصدار احکام الزامى شامل صلاحيت محکمه ذيصلاح ميباشد در حالي که ساير ارگانها فاقد چنين صلاحيتی هستند.
رويهمرفته اگر به قوانين گذشته مراجعه اجمالى نمایيم در خواهيم يافت که صلاحيت تفسير قانون اساسى و ساير قوانين هميشه در دست ستره محکمه بوده است. مثلاً در ماده (١٣٥) قانون اساسى سال ١٣٥٥ به صراحت، تفسير قانون اساسى از صلاحيت ستره محکمه دانسته شده و ماده (١٢٥) قانون اساسى سال ١٣٦٥ با وصف آن که تشکيل شوراى قانون اساسى را پيشبينى نموده بود، صلاحيت تفسير قانون اساسى و ساير قوانين را به شوراى قانون اساسى تفويض ننموده و به ستره محکمه محول و واگذار نموده است. از جانب ديگر، با مراجعه به سوابق تاريخى ستره محکمه از بدو تاسيس، تفسير قوانين را به عهده داشته و اصل تفسير قانون اساسى توسط قوه قضایيه در تمام کشورهاى داراى نظام هاى مبتنى بر اساسات ديموکراسى و مشارکت مردم در اعمال قدرت به اين دليل معمول و مرعى الاجرا است که تفسير قانون اساسى و ساير قوانين به اصدار حکم ضرروت داشته و به آن استوار مى باشد. اصدار چنين حکم منحصراً از صلاحيت ستره محکمه بوده ساير مراجع غير قضايى از چنين صلاحيت برخوردار نمى باشند.
ثانياً: حذف نمودن ماده دهم از طرح اصلى قانون کميسيون نظارت بر قانون اساسى که در آن بر ارایه نمودن مصوبه هاى شوراى ملى در باره اسناد تقنينى قبل از توشيح ریيس جمهور، به اين کميسيون مطالبه شده بود. در حالي که ارایه نمودن مصوبات شوراى ملى قبل از توشيح به اين کميسيون به اين لحاظ ضرورى پنداشته شده، تا ابراز نظر ریيس جمهور- اصل مطابقت يا عدم مطابقت آن با قانون اساسى- بايد توسط کميسيون ارزيابى گردد.
حذف ماده مذکور مغايير با روح ماده ١٥٧ قانون اساسى ميباشد، چون نقش اساسى و مسووليت عمده کميسيون در همين ماده تبارز داده شده و هدف تشکيل کميسيون در آن مضمر ميباشد. هر گاه کميسيون مصوبه شوراى ملى را قبل از ارایه به ریيس جمهورى از لحاظ هماهنگى کامل با مفاد قانون اساسى مرور نکند و در مورد اطمينان حاصل ننمايد، اين عمل را بعد از توشيح نيز ميتواند انجام دهد که از يک طرف موجب ايجاد سو اعتماد بين کميسيون و شوراى ملى خواهد گرديد و از جانبى هم باعث ضياع وقت در طى مراحل به موقع قوانين خواهد شد. از اين رو حذف ماده دهم جوهر صلاحيت هاى کارى کميسيون را خدشه دار نموده، کمیسیون را از اصل ماموريتش باز ميدارد، که به طور قطع درست نمى باشد.
همچنان پشنهاد نمودن تحصيلات عالى تا درجه ماسترى که از جانب شوراى ملى مطرح شده، مغايير به مفاده ماده ٧٢ و ١١٨ قانون اساسى ميباشد، در اين دو ماده داشتن تحصيلات عالى براى وزرا و اعضاى ستره محکمه پيشبينى گرديده و تحصيلات عالى در سطح کشور ما عبارت از ليسانس ميباشد. بنأً به منظور هماهنگى و رعايت روحيه قانون اساسى، بهتر خواهد بود تا مطابق شرايط ناگوار کشور، سوابق جنگ و ضعف کادرى در وطن ما، بر شرط گذاشتن تحصيلات تا حد ليسانس اکتفا شود.
اين ها همه دلايلی اند که توسط مقام عالى جمهورى اسلامى افغانستان در مورد عدم توشيح مصوبه تعديل شده شوراى ملى، از جانب ریيس جمهور بيان گرديده اند.
با توجه به استدلال فوق و لزوم متمرکز ماندن صلاحيت تفسير در دست ارگان قضایيه، چانس آن به وجود می آید تا با دقت تمام و قدرت اجرایيوى در تطبيقات قانون اقدام شود. قوه قضایيه ميتواند بنا به تجارب تاريخى، سوابق کارى و سنگينى مسووليت هاى تفويض شده با دست باز و بدون تاثير پذيرى تفاسيرش را بيان نمايد، در حالي که هر دستگاه ديگر قابليت خدشه دار شدن را دارد.
مراجعه به ماضى و ما سبق
در زماني که لويه جرگه قانون اساسى، قانون اساسى را به بحث گرفته بود، جريان جرگه تا ٢١ روز به درازا کشيد که يکى از دليل آن، دراز شدن بحث در مورد ضرورت ابقا و عدم ابقا (تشکيل شوراى قانون اساسى) در قانون اساسى بود. طوري که اعضاى جرگه و هموطنان ما به خاطر دارند، در نهايت بحث ها، ماده یی که تشکيل چنين شورا (شوراى قانون اساسى) را پيشبينى نموده بود، از قانون اساسى برداشته شد و به جاى آن صلاحيت هاى شورای مذکور را به ستره محکمه ملحق دانستند، از اين رو در ماده ١٢١ قانون اساسى و در باره لفظ (تفسير آنها) درين ماده ايزاد گرديد. طبيعى است که تفسير ساير قوانين، معاهدات، ميثاق هاى بين الدول و غيره زمانى ميسر است که تفسير کننده درايت، علميت و دانش آن را داشته باشد که بتواند مطابقت ساير قوانين را با قانون اساسى کرده بتواند، و اين به آن معنا است که تفسير کننده ساير قوانين بايد در قدم اول تفسير قانون اساسى را بداند و هم صلاحيت آن را داشته باشد تا الزاميت و مرعى الاجرا بودن تفسير ارايه شده را تطبيق بتواند. شايد هيچ خواننده يى شک نکند، در صورتي که در ماده ١٢١ «
بررسى مطابقت قوانين، فرامين تقنيني، معاهدات بين الدول و ميثاق هاى بين المللى با قانون اساسى و تفسير آنها بر اساس تقاضاى حکومت و يا محاکم، مطابق به احکام قانون از صلاحيت ستره محکمه ميباشد» بررسى و تفسير قوانين، فرامين تقنينى، معاهدات بين الدول و ميثاق هاى بين المللى، نظر به ثقلت مسووليتى که در تفسير و بررسى آنها نهفته از صلاحيت ستره محکمه پنداشته شود و قانون اساسى از زمره صلاحيت اش پنداشته نشود؟!نقطه مهم ديگر و طوري که از نامش نيز پيدا است، کميسيون «نظارت» فقط حد و حدود نظارت را احتوا ميکند، لفظ تفسير نه در متن ماده ١٥٧ «کميسيون مستقل نظارت بر تطبيق قانون اساسى مطابق به احکام قانون تشکيل ميگردد، اعضاى اين کميسيون از طرف ریيس جمهور به تاييد ولسى جرگه تعيين ميگردند» موجود است و نه هم در سياق لفظ نظارت، لفظ تفسير کننده مضمر ميباشد.
سوال اينجا است که چرا پارلمان نقش شوراى ملغا شده (شوراى تفسير قانون اساسى) را ميخواهد مجدداً در نقش کميسيون «نظارت بر تطبيق قانون اساسى» احيا کند؟ ثانياً چرا پارلمان تلاش ميکند تا قدرت توشيح ریيس جمهور را که در هرم صلاحيت هاى ریيس جمهور قرار دارد، بشکناند؟
شايد منصفانه باشد اگر قضاوت کنيم که در اين باب گروهى از گروه هاى داخل در پارلمان، ميخواهند با استفاده از امکانات پارلمانى، به نفع گروه خارج از پارلمان سياست بازى کند و به دنبال اهداف سياسى برود... درست است که در خانه ملت همه داراى دانش حقوقى نيستند و شمار آنهایي که توانمندى و دانش حقوقى دارند کم نيست، ولى گروپ هاى سياسى ميتوانند از هر بازى به نفع سياست هاى خود کار بگيرند.
نکته ديگر اين که ولسى جرگه ميتواند با دو ثلث اراى مجلس مصوبه رد شده از جانب ریيس جمهور را بدون توشيح ریيس جمهور تایيد و تصويب نمايد؛ اما اين امر باعث تصادم و عدم قناعت ميان طرفين خواهد گرديد، زیرا در آن صورت موضوع به ستره محکمه ارجاع ميشود. قانون به ولسى جرگه حق ميدهد تا با دوثلث آرا، مصوبه رد شده را تصويب نمايد، ولى نه در صورتي که مصوبه رد شده و دلايل رد با قانون اساسى مطابقت داشته باشد. اين در حالي است که تعديلات ايزاد شده در طرح اصلى پارلمان، حمايت قانون اساسى را در قبال خود نداشته، راى دو ثلث را به آسانى براى آن جمع آورى نخواهند توانست.
ولى با آنهم اگر خداى نخواسته، دوثلث به عدم توشيح ریيس جمهور، راى بدهند و راى آنها راه به جاىی نبرد، در آن صورت طبيعى است که صلاحيت و هرم قدرت ولسى جرگه «قدرت دو ثلث» نيز خدشه دار خواهد شد.
براى جلوگيرى از وضعیت نامناسب و غیرمسوولانه لازم است تا اعضاى پارلمان با درايت، دلسوزى و از روى آگاهى در مورد دلايل ارايه شده توسط ریيس جمهور غور نمايد- نه بر قانون و مفادات قانون چشم پوشى کنند و نه هم در چشمان ملت خاک یندازند- چون ملت حق را از ناحق تفکيک ميتواند.
و الله اعلم بالصواب